◎ 口述∕沈孟穎博士(實踐大學建築學系兼任助理教授)

◎ 撰寫∕林雯琪(《明道文藝》社長)

 

本期《文化脈動》專欄談臺灣的建築發展,編輯部針對題材的取捨有過相當冗長的討論,在刪除還原、還原刪除之間,公共住宅的選項一直都在。因為,這是臺灣建築最貼近歷史脈動的一頁。公宅國宅社會住宅,不同時期不同的代碼,本質始終沒變。它,在常民生活中有比所謂的閩粵客、洋樓或和洋折衷更鮮明的印記,因為,它更屬於普羅。

尤其在無殼蝸牛出現並且紮實存在的那些年代。

1987年,財政部國有財產局標售中華航空總部附近土地,創下當時天價。正確地說,臺灣房價的狂飆期始於1980年代末期,這是臺灣經濟發展的高峰期,因為長期仰賴出口導向的經濟發展模式,外匯累積相當可觀。中央銀行全球資訊網顯示,1986年美金匯率為38元,到了1989年,短短三年間,已經躍昇為25元。此一趨勢促使國際資金湧入臺灣,在等待升值以便大撈一筆的同時,大量外資流入臺灣股市、房市,使得房價大漲。

對絕大多數的臺灣受薪家庭而言,高房價使得住者有其屋的理想變得遙不可及。1989年6月底,「無住屋者團結組織」發起無殼蝸牛運動,積極進行一連串針對住宅議題的街頭造勢,成為一起反對臺灣高房價的社會運動,

那時,大學剛畢業回到家鄉擔任教職的我,對於熱鬧繁華的忠孝東路印象特別深刻,這曾是我大學四年客居指南山城期間經常流連的所在,假日不回臺中的日子,就跟著閨蜜回安東街,蹭住蹭飯也蹭得家的味道。很多人應該跟我有同樣的認知,彷彿,人人就該有個家,在華燈初上的夜裡,點一盞暈黃,指引日間辛勤殷實付出的人們,有一個安心歇息的處所。

誰知道,一夕之間這裡竟然聚集了5萬人,他們自稱是「無殼蝸牛」。

最初的發想或許已經難以考究,但,蝸牛的意象實在傳神——殼再重,只要背在身上,是自己所有,一步一步往前,再多辛苦都不怕。怕的是,無殼安身。

所以,1989年8月26日這一晚,大家不只為了響應「萬人夜宿忠孝東路」,這場第一次以都市議題為主的社會運動,書寫著當時人們對於房價高漲的不安與不滿。至今,30多個年頭過去了,高房價的夢魘並未從這片土地上消失,對更多人而言,安家,更加遙不可及。

 

高房價下的保護傘——公共住宅

社會住宅再次成為政策下大家雄辯不休的議題。至於,這個議題滿足甚麼或者試圖滿足甚麼,值得此時此地的我們深思並掌握它的發展脈絡。「對我來說,公宅是所謂的公共住宅,根本的定義應該是說,國家提供一個機制,讓人民可以擁有房子。這個機制有很多種,可能是賣的、租的,租的就是現在的社會住宅,賣的就是以前的國家住宅,我統稱為公共住宅,」《臺灣公宅100年》的作者沈孟穎博士接受此次專訪,她開門見山,為臺灣公宅作註,公宅就是公共住宅。

沈老師這段開場讓筆者直覺想到新加坡的組屋政策。新加坡有相當成功的執行經驗,反觀臺灣,似乎始終塵埃不斷……教授對此微微一笑:新加坡的公民開始工作之後,每年要從薪水裡固定提撥一筆錢,放到公積金,累積到一定金額時,才可以去買房子。我常問年輕人,如果是你,你願意嗎?

不願意來自不信任,長期以來的不信任。教授直言,早年,大家對國宅的印象就是便宜但是品質很差,面積比較小之外,材料不好、蓋的不好。但凡負擔得起的購屋族,通常不考慮。問題在於,居高不下的房價,讓無數首購族望屋興嘆。不得不考慮!

高房價是自由市場下的必然,但,老百姓的保護傘在哪裡?公共住宅理應是國家讓人民安居以樂業的一個機制,中外皆然。臺灣民眾過去對於國宅、現在對於社會住宅的疑慮,究竟是怎麼產生的?教授細心地為我們話說從頭:公共住宅這個概念幾乎可以推到工業革命之後。人們開始改變工作型態往城市發展,讓城市的居住問題變得困難,因此,英國很早就立法保障人民有居住權,當時的大資本家如西門子公司等,也開始為自己的員工興建勞工住宅,這是歐洲公宅的起源。

後來日本人在臺灣殖民時期的作法基本上是學歐洲人,但路徑不一樣。「因為要做臺灣公宅100年這個主題,我開始翻報紙,很難想像百年前的日治時期也有居住困難的議題,後來才發現,指的是從日本移民到臺灣的新移民者。殖民統治初期,跟在地人承租房舍是日本移民在臺灣落腳最快的方式。但是新移民者住不慣臺灣的三合院。」對當時的殖民政府來說,整體環境上的不適應是一個很大的壓力。輿論之下,總希望可以把陌生的一切打造成熟悉,於是出現臺灣最早的公營住宅——數量不多,以臺北市來說,只有三處公營住宅,每一個社區都不超過200戶,至於臺中、斗六、臺南,數量就非常稀少了。

所以說,百年來,公營住宅的議題一直都在。沈教授認為,相對於討論在地建築風格及特色,這是比較有趣的範疇,「對我而言,他就是很庶民生活的東西,我覺得日常生活裡有很多東西值得研究,這是我的初衷。」事實上,公共住宅因為有公共性,跟整個社會的脈絡、政府的治理都是息息相關的。比如高雄的公營住宅,當初就是為了開發高雄港。大概在1935年以後,日本軍國主義開始南進,開始發動戰爭,所以高雄港變成一個很重要的角色,周邊就開始蓋了3~4個公營住宅社區,規模都比較大,目的是把人送過去,讓他們可以做經濟上的貢獻跟勞動。所以整個公宅就策略來說,幾乎都是跟著政策治理的腳步發展。

1941年,因為接近戰爭,為求效率,總督府創立了住宅營團,而且自成一個完整體系,連同土地買賣、開發規劃、公共設施的配合等等,營團住宅就是一條龍的住宅事業。一百年後,日本的住宅營團還在,而且佔了他們各類公宅事業比例至少6-70%。說來,臺灣也曾經有這樣的歷史契機,但是在戰後消失了。

 

社會住宅 vs 國民住宅

住宅營團消失了,但公宅還在發展,從日治時期到美援時期,才有後來臺灣自己所發展的國民住宅,明顯的歷史的接點大概在1961年。「美援時期的目標是蓋勞工住宅。戰後百廢待舉,他們的核心概念是,工人無所事事就會惹事生非。所以,要安定一個社會,就要先蓋工人住宅。」

1967年美援結束,之後又出現所謂的聯合國顧問團。他們的角色就不一樣了,他們比較像是社會學家,從一個都市的角度將所需的住宅量、人民的收入水準等等全部精算出來,再決定推動策略。當時的臺灣是一個以青年勞動力為主的國家,就跟現在的越南一樣,興建國宅講求的是有效率又便宜。聯合國顧問團評估後認為臺灣最適合蓋步登公寓,因為不需要有電梯,造價可以便宜很多。邏輯很簡單——人民負擔得起。

除了上述政府的政策主導下的國宅。後來也在獎勵投資的概念下開始引進民間資本,誘因是以利息補貼的方式給予優惠的利率,像聯合新村。他的規模其實不小,但是沒有社區概念,基本上是一棟一棟的,就是我們剛剛提到的步登公寓。

訪談至此,公宅的輪廓越來越清晰,但,筆者始終好奇,社會住宅以及國民住宅的差異何在?

教授直言,社會住宅跟國民住宅最大的差異就在買斷還是租賃。公營住宅運作初期,採租賃制,屬於社會住宅。後來公營住宅開始賣斷,原因是,對開發者而言資金壓力很大,賣斷才有資金,可以再蓋新房子,所以不見得不好。「當年國民住宅為什麼會選擇賣斷,就意識形態而言,強調住者有其屋;實際上,也是因為回收較快。」然而,不論是賣斷的國民住宅或租賃的社會住宅,背後最大的問題應該是土地有限。關於這一點,教授認為法國經驗值得借鏡。

相較於社會住宅比例很高的德國跟荷蘭,法國正在急起直追,但他們不再大規模的興建,以避免周邊居民對居住者素質以及周邊的公共設施、停車位、空間不足的抗議。否則容易被標籤化,也很容易造成地方的負擔。「法國的主要策略是想辦法把空屋擠出來,鼓勵擁有房子的人民以市價把房子交給政府,或者,加入他們的公宅計畫,由政府來幫你出租。據說,現在巴黎市長競選時最重要的政策就是要廣徵社會住宅喔!」法國政府立法明訂,一棟房子裡有超過15%的住戶排隊申請社宅,就不能直接賣,政府可以優先用市價購買。邏輯就是,把現有的房子變成國宅,也就是要重新規畫。從國宅發展到未來的社會住宅,政府必須掌握現況、洞燭先機,重新規劃。教授特別提醒「老人化是全球趨勢,各國都會有很多如廢棄的小學之類的閒置空間,閒置空間再利用最好的方式就是通通變成國宅。尤其眷村類型的文化資產,非常適合老人住,可以進一步變成是老人住宅。」

由此可見,有效及前瞻性規畫之必要。

 

安置應該就是安定

「臺灣有個特殊性,政府一直說我們沒有住宅問題,因為我們的自有率是80%,舉世少見。那,年輕人為什麼還一直吵著買不起房子?其實不是沒房,只是不在他工作的地方。所以社會住宅的概念一定程度上是可以的。」教授嘆口氣接著說道:「可是現在的社會住宅因為擔心僧多粥少不能只圖利某些人,所以有一個荒謬的前提,只能住六年。」瞬間,我的腦海中浮現一個畫面:也就是,一批蝸牛換另外一批蝸牛?!更可怕的是年輕蝸牛總會變成老蝸牛,老蝸牛更找不到住的地方!

這樣的荒謬,決策者不可能不知道。問題是用買斷的也不行,只要有買賣就有價差,房價必然上漲。房價只要不下跌,一定回到過去的悲劇。窮人還是買不起。

「所謂公宅就是要安置,讓他們有地方住。」可惜國家沒有把這件事情當作是一個重點政策,坦白講,一百年來基本上就是補缺式的,有人吵就弄一點,不曾下決心真正處理這件事。更嚴重的是,國宅條例在2000年終止,基本上就是棄守,留下20年的空白。

空白之下,無殼的悲歌持續傳唱,社會住宅的議題隨之浮現。

這次最吸睛的莫過於只能住六年的「荒謬」。「你明明知道他一輩子都買不起房子,怎麼會覺得他六年後買得起?!所以,如果我們的社會住宅要實現居住正義,目前的法令是不ok的。」

一批又一批蝸牛換來換去,永遠有一群無殼蝸牛。換誰都安不了心。

一百年來從日本人、聯合國到臺灣政府,都想要為國宅做一些事,做到最後這一段,變成社會住宅,原本應該有機會在高房價時代解決一些問題,可是又因為這樣的一個制度上的不完整,好像走到瓶頸了,讓人忍不住心急。這是教授研究公宅百年後內心止不住的撕扯。

其實安置應該就是安定。社宅這件事情要把觀念鬆開,什麼樣的房子都可以成為社宅,不一定要有一個特殊的形式,不同地點、不同的區域,其實可以有不同的操作模式。簡單地說,不要一個框框把大家都綁死在那兒。

「今年建築圈最大的一件事情是,普立茲獎最大的得主就是做社會住宅。而且他不是蓋全新的社會住宅,他是改造大樓,讓他變成更好住的社會住宅,讓房子有歷史的延續性,讓房子更適合當代的人居住。」教授的結語,語重心長,她說,重點還是回到讓住的人能夠安定下來。

讓住的人能夠安定下來,把居住當成一種權利。做為讀者,當我們跟著本文的回到那最初的應然與必然,你的思維是不是會不一樣?!

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